Nordiska Ministerrådets skatteparadisprojekt – en nordisk framgångssaga
Publicerat 26 september, 2016
Bild: Per Olav Gjesti
Bild: Torsten Fensby
En vacker sommarkväll under ett möte i Paris 2005 träffades en svensk OECD-anställd och OECD-delegaterna för Danmark, Finland och Norge över en öl och diskuterade hur man skulle kunna bryta dödläget i OECD med att bekämpa skatteparadis. Diskussionen skulle komma att så det första fröet till det sannolikt mest framgångsrika projekt som bedrivits under nordiska Ministerrådets regi. De nordiska länderna hade tidigare framförhandlat flera nordiska avtal på skatteområdet, dock alltid i rollen som varandras motparter. Nu togs det unika beslutet att Norden skulle sitta på samma sida av förhandlingsbordet och förhandla gemensamt mot skatteparadis. Torsten Fensby, som var projektledare för förhandlingarna och Per Olav Gjesti, som var ordförande för projektets styrgrupp, redogör nedan som gästkolumnister för Yggdrasil.fi för hur Norden lyckades med en bedrift som ännu idag saknar motstycke i övriga världen.1
1. Bakgrund
Under perioden 1996-2002 bedrev OECD ett omfattande arbete för att bekämpa sekretess i skatteparadis och andra former av skadliga skatteregimer på global basis. Arbetet resulterade i snabba framsteg. Dels började flera OECD-länder i slutet på 90-talet att avveckla skatteregimer som ansågs uppmuntra illojal skattekonkurrens, dels förmådde OECD under 2001-2002 ett stort antal skatteparadis att göra politiska åtaganden om att börja ingå informationsutbytesavtal på skatteområdet.2 Detta arbete skulle dock få ett abrupt slut. Den år 2001 nytillträdda amerikanska Bush-administrationen markerade ganska snart att de var föga intresserade att bekämpa internationell skatteflykt under OECDs ledning och hindrade därför även övriga OECD-länder från att driva frågan vidare. Detta medförde att OECD-arbetet med skatteparadisen i realiteten kollapsade under 2002.
Genom det norska ordförandeskapet i OECDs arbetsgrupp mot internationell skatteflykt3 hade Norden under många år spelat en framträdande roll i den globala kampen mot sekretess på skatteområdet. Frustrationen bland flera nordiska länder var därför stor över att USA blockerade alla möjligheter till framsteg i frågan på OECD-basis. Det enda sättet för de nordiska länderna att kunna göra fortsatta framsteg på området var således att så att säga lyfta frågan – såvitt beträffade Norden – ut ur OECD. Efter konsultation mellan de nordiska ländernas Finansdepartement upprättades en projektansökan om finansiering av gemensamma nordiska förhandlingar med skatteparadis som under våren 2006 antogs av nordiska Ministerrådet.4
2. Skatteparadisprojektets målsättning
Skatteparadisprojektet startades upp den 1 juli 2006. Projektets primära syfte var att underlätta för de nordiska länderna att ingå informationsutbytesavtal på skatteområdet med skatteparadis. OECD hade under 2000-talet identifierat 50 stater som hade banksekretess eller annan sekretessbaserad lagstiftning som hindrade insyn på skatteområdet. Målsättningen med projektet var inledningsvis att försöka ingå informationsutbytesavtal med några av de för Norden viktigaste skatteparadisen. Projektets sekundära målsättning var att koordinera och generellt stärka de nordiska ländernas ansträngningar för att bekämpa internationell skatteflykt.
Huvudsyftet med att hålla förhandlingarna på nordisk basis var dels att frigöra Norden från OECDs (läs USAs) försök att blockera arbetet, dels att förbättra Nordens förhandlingsposition gentemot berörda skatteparadis. Det var uppenbart att ett nordiskt lands möjligheter att kunna få till stånd förhandlingar med ett skatteparadis var små om det agerade på egen hand. Det blev helt enkelt svårare för skatteparadis att tacka nej till förhandlingar när Norden gemensamt ”knackade på dörren”. Vidare stod det klart för de nordiska länderna att projektet innebar startskottet på uppbyggandet av ett helt nytt avtalsnät på informationsutbytesområdet. En samordning av de nordiska förhandlingarna skulle därför medföra betydande kostnadsbesparingar.
3. Genomförandet
Norden inledde regelrätta förhandlingar med Isle of Man i januari 2007 och med Jersey och Guernsey senare under våren samma år. Det var ingen tillfällighet att förhandlingar startades med just dessa stater. Dels hade Isle of Man, Jersey och Guernsey själva aviserat att de var – under vissa förutsättningar – villiga att inleda förhandlingar med Norden, dels var dessa stater centrala aktörer på sekretess- och finansområdet. Förhoppningen var att om Norden lyckades ingå avtal med dessa stater skulle detta kunna utlösa en ”domino-effekt” och resultera i att även andra finansiella offshorecentra skulle vilja inleda förhandlingar med Norden. De nordiska länderna undertecknande informationsutbytesavtal med Isle of Man i oktober 2007 och knappt ett år senare också med Jersey och Guernsey.
Den internationella reaktionen lät inte vänta på sig. De nordiska framgångarna medförde att avtalsförhandlingar startades upp mellan ett flertal OECD-länder och finansiella offshorecentra. Den ”domino-effekt” Norden hoppades på uppstod också. Flera kända offshorecentra som Bermuda, Caymanöarna och Brittiska Jungfruöarna kontaktade Ministerrådet och önskade inleda förhandlingar med Norden om ingående av informationsutbytesavtal.
Kombinationen av uppsvinget på förhandlingsfronten och en nytillträdd Obama-administration medförde också att OECD-länderna började ta tag i problemen kring skatteparadis med förnyad kraft. Frankrike arrangerade i oktober 2008 ett ”högnivåmöte” i vilket ett tjugotal OECD-länder deltog. Vid mötet bestämdes att krafttag skulle tas mot stater som vägrade ingå informationsutbytesavtal och i april 2009 höll G20 ett möte som närmast utgjorde en ”big bang” på skatteparadisområdet. Under hot om straffåtgärder tvingade G20 samtliga världens stater att göra ett åtagande om att börja utbyta information på skatteområdet.
I kölvattnet av dessa händelser undertecknade de nordiska länderna informationsutbytesavtal med flera kända finansiella offshorecentra som Bermuda, Caymanöarna, Brittiska Jungfruöarna och Curacao. Vidare aviserade ytterligare ett tjugotal stater att de önskade inleda förhandlingar om ingående av informationsutbytesavtal med Norden.
OECD upprättade på uppdrag av G20 på senhösten 2009 ett nytt globalt Forum för transparens och informationsutbyte på skatteområdet. Det nya forumets syfte var att säkerställa att världens länder faktiskt uppfyllde sina åtaganden. Globala Forumet uppställde omedelbart som inledande krav att samtliga stater i världen måste ingå åtminstone ett dussintal informationsutbyteavtal.
Norden blev nu plötsligt en prioriterad förhandlingspartner. För att undkomma potentiella straffåtgärder från G20 behövde flertalet skatteparadis snabbt ingå minst tolv informationsutbytesavtal och Norden kunde erbjuda sju avtal ”på ett bräde”. Ju snabbare de nordiska länderna kunde ingå avtal, ju mer intresserade var staterna av att vilja förhandla med just Norden. För att erhålla ett globalt nätverk av informationsutbytesavtal med skatteparadis behövde de nordiska länderna ingå 50 avtal. Vid utgången av 2010 hade de nordiska länderna inom ramen för projektet redan undertecknat 29 informationsutbytesavtal. Utöver dessa avtal hade också flertalet nordiska Finansdepartement på bilateral basis ingått Protokoll med Belgien, Luxemburg, Schweiz, Singapore och Österrike om att uppdatera artikeln om informationsutbyte i existerande skatteavtal i syfte att kunna utbyta bankinformation. Det innebar att Norden vid 2010 års slut hade ingått totalt 34 avtal med skatteparadis om informationsutbyte.
Förhandlingsklimatet kom dock att förändras negativt under 2011. De skatteparadis med vilka Norden ännu inte hade avtal visade ett allt svalare intresse av att vilja ingå informationsutbytesavtal med de nordiska länderna. I vissa fall hade dessa stater redan ingått ett visst antal avtal om informationsutbyte och ansåg sig därför ha uppfyllt G20s och globala Forumets minimikrav på informationsutbyte. Alternativt ville de ingå avtal om undvikande av dubbelbeskattning ”som betalning” för att börja utbyta information. I ett fåtal fall var intresset svalt att överhuvudtaget vilja implementera det politiska åtagandet om informationsutbyte.
De följande tre åren bedrev Norden ett mödosamt och mycket delikat förhandlingsarbete för att få till stånd nya informationsutbytesavtal. Norden skulle dock komma att få draghjälp av det nya globala Forumet. Dels övergav globala Forumet tröskeln på minst 12 avtal och krävde nu istället att världens alla stater måste ingå informationsutbytesavtal med alla stater som framställer önskemål om detta. Dels ville alla finansiella offshorecentra undvika att bli stämplade som ”non-compliant” i globala Forumets granskningsgrupp. Detta medförde att en stat helt enkelt fick svårt att neka att ingå avtal med Norden när det var deras tur att bli granskade av det globala Forumet. Efterhand gav det ena kvarvarande skatteparadiset efter det andra efter för de politiska påtryckningarna från Nordens och globala Forumets sida och ingick informationsutbytesavtal med de nordiska länderna. Förhandlingarna med vissa centrala skatteparadis som Panama, Förenade Arabemiraten (Dubai) och Hong Kong (Kina) tog mer än tre år att slutföra. De nordiska länderna undertecknade det femtionde och sista avtalet med Förenade Arabemiraten var för sig under perioden november 2015 – maj 2016. Det innebär att Norden nu har etablerat ett komplett nät av avtal om informationsutbyte med samtliga finansiella offshorecentra i världen.
4. Resultatet av projektet
Resultatet av skatteparadisprojektet har överträffat alla förväntningar. När projektet startades gjorde nordiska Ministerrådet bedömningen att det fick betraktas som ”mycket framgångsrikt” om utfallet blev att ”flera avtal slöts mellan skatteparadis och de nordiska länderna”. Kort efter de första avtalsundertecknandena med Isle of Man i oktober 2007 uttalade projektledaren att ”det kan ta årtionden innan vi kan säga att vi är färdiga”.5 Nio år senare har samtliga 45 finansiella offshorecentra som omfattades av förhandlingsprojektet undertecknat informationsutbytesavtal med de nordiska länderna. Vidare utbyter Belgien, Luxemburg, Schweiz, Singapore och Österrike numera bankinformation under föreliggande skatteavtal. Det innebär att de nordiska länderna är de första i världen att ha upprättat ett komplett nätverk av avtal med finansiella offshorecentra.
Projektet ”tajmades” oundvikligen väl. Endast några år efter projektstarten förde G20 upp frågan om informationsutbyte med skatteparadis på toppen av den internationella dagordningen, en omständighet som kom att accelerera de nordiska avtalsförhandlingarna. Det bör dock framhållas att Norden inte bara drog nytta av internationella politiska händelser utan också var en direkt del av dessa. Om inte Norden hade nått ett genombrott i avtalsförhandlingarna med Jersey, Guernsey och Isle of Man under 2007–2008 är det osäkert om kampen mot finansiell offshoreverksamhet hade tagit samma riktning de efterföljande åren.
Skatteparadis i dess traditionella betydelse med betongsäker sekretess och total avsaknad av insyn existerar inte längre. I dag kan de nordiska länderna ställa konkreta frågor till finansiella offshorecentra i alla typer av skatteärenden och erhålla konkreta svar. Vem är ägare av bolag X Ltd på Brittiska Jungfruöarna? Har Herr Y ett konto i A-banken i Liechtenstein? Är Fru Z förmånstagare i B-trusten på Caymanöarna? Det finns inte längre någon säker plats i världen för att undandra skatt. Informationsutbytesavtalen löser naturligtvis inte alla problem kring internationellt skatteundandragande, men konsekvensen av förhandlingsprojektet är att skattefuskaren numera sover sämre om nätterna. Hen får nu leva med oron att riskera att avslöjas via informationsutbyte.
I kölvattnet av det nordiska förhandlingsprojektet har de nordiska skatteverken också börjat samarbeta i frågor som rör tillämpningen av informationsutbytesavtalen. Samarbetet inleddes redan under 20086 och har sedan utvecklats genom upprättandet av det Nordiska nätverket mot internationellt skatteundandragande (”NAIS”). Nätverkets uppgift är att utveckla de nordiska skatteförvaltningarnas kompetens ifråga om utredning av internationellt skatteundandragande och informationsutbyte. Sedan det nordiska samarbetet startade på tillämpningsnivå har cirka 10 800 personer gjort eller står på kö att göra frivilliga rättelser i Sverige. Upptaxeringar och frivilliga rättelser har inbringat över 1,8 miljarder SEK till den svenska statskassan. Vidare visar svensk statistik på ett årligt nettoinflöde av kapital från offshorecentra till Sverige i mångmiljardklassen. Statistik från övriga nordiska länder pekar i samma riktning.
Den politiska kartan på det nordiska skatteområdet har ritats om för all framtid. Det går inte vrida klockan tillbaka. Det som Norden har uppnått på informationsutbytesområdet genom de gemensamma nordiska förhandlingarna kommer att få en permanent positiv offentligfinansiell effekt på de nordiska länders statskassor. Utöver att avtalen möjliggör för de nordiska skatteförvaltningarna att avslöja internationella skattefuskare kommer dessa också i framtiden att stimulera frivilliga rättelser och ha en allmänpreventiv effekt. Det kan tilläggas att avtalen också kommer bli det centrala verktyget i att utreda de fysiska och juridiska personer i Norden som identifierats genom panamadokumenten.
Respektive nordiskt land är var för sig ett litet land som har svårt att få sina ståndpunkter beaktade på internationell nivå. Skatteparadisprojektet visar dock med all tydlighet att när Norden agerar samfällt får de nordiska länderna en helt annan genomslagskraft på det internationella skatteområdet. Norden blir en partner som övriga världen måste lyssna på och som i större omfattning får gehör för sina intressen. Förhoppningsvis kommer skatteparadisprojektets framgångar kunna fungera som modell och också stimulera nordiskt förhandlingssamarbete på andra skatteområden i framtiden.
1 Detta inlägg utgör en delvis omredigerad version av avsnitt 4 i Fensby & Gjestis artikel, “OECDs globala forum och nordens arbete för att motverka internationellt skatteundandragande” (publicerad i svenska Skattenytt 2016 s. 212 och norska Skatterett 2016 s. 117).
2 Medförfattaren Fensby ledde förhandlingarna med skatteparadisen för OECDs räkning.
3 Medförfattaren Gjesti innehade ordförandeskapet i denna arbetsgrupp.
4 Grönland och Färöarna är självständiga gentemot Danmark i skattefrågor. Den nordiska förhandlingsgruppen bestod därför av sju stater.
5 Sju nordiska berättelser, Nordiska Ministerrådet, s. 8 (2008).
6 Initiativet togs av f.d. Skattedirektör Leif Rosenfeld på svenska skatteverket. Rosenfeld upprättade på ett tidigt stadium en handlingsplan och strategi för att få igång informationsutbytet och stimulera självrättelser på svensk och nordisk nivå. Denna handlingsplan styr än i dag de nordiska skatteverkens samarbete på området.
Taggar: Per Olav Gjesti > Torsten Fensby