Nordisk lovgivningssamarbejde
Publicerat 28 november, 2019
Jakob Buhl är webredaktör för www.yggdrasil.fi och har sammanfattat och skrivit kommentarer till Nordiska ministerrådet senaste rapport om det nordiska lagsamarbetet av professor emeritus Inge Lorange Backer. Syftet med rapporten är att visa på det nordiska lagsamarbetets möjligheter och utmaningar. Jakob lyfter i sin text fram den historiska bakgrunden till det nuvarande nordiska lagsamarbetet, uppmärksammar rapportskribentens förslag på hur det kunde förbättras och de praktiska villkoren för genomförbarheten av dessa förslag, och slutligen nämner Jakob också yggdrasilredaktionens egna förslag på hur det nordiska lagsamarbetet kunde och borde utvecklas.
Titel: Styrket nordisk lovgivningssamarbeid. Muligheter og utfordringer.
En rapport avgitt til Nordisk Ministerråds generalsekretær 24. januar 2018.
Av professor emeritus INGE LORANGE BACKER – Universitetet i Oslo. Bl.a. tidligere Norges medlem i den nordiske embedsmandskomité for lovsamarbejde.
Et sammendrag.
Baggrund: I foråret 2017 fik Inge Lorange Backer opdraget af Nordisk Ministerråds generalsekretær. Backer har derefter ført en lang række samtaler og holdt møder med politikere, embedsmænd, fagpersoner og enkelte interesseorganisationer. Næsten 200 personer i alle nordiske lande, har han været i kontakt med. Desuden blev flere emner berørt på det 41. nordiske juristmøde i Helsingfors 24.-25. august 2017. Tidligere rapporter m.v. har også været inddraget i arbejdet. Han har undervejs fået praktisk hjælp af ministerrådets sekretariat.
Generelt kan man sige, at der er et stort nordisk indhold, større end hvad offentligheden er klar over, men mangel på tid og ressourcer – og nogle gange også prioritering.
De konkrete ting der er opnået, er jo især samordning af f.eks. familieret, søfartslovgivning og miljøbeskyttelse, gensidig studieret, aktieselskabslovgivning, forbrugerbeskyttelse, købslovgivning, centralbankerne for at nævne et udvalg. Nogle af disse er en fordel for de nordboer der arbejder, bor, handler og gifter sig på tværs af grænserne. Man kan sige det handler om den frie bevægelighed i Norden. Nogle af disse lovsamarbejder har rødder mere end 100 år tilbage i tiden. Særligt familieretten er en klassiker.
Sådan noget som søfartslovgivning er jo yderst relevant for netop de nordiske lande, men handler så også om, at Norden har samarbejdet om tiltrædelsen af internationale konventioner på søfartsområdet – og oven i købet har fulgt det så meget til dørs, at man har søgt at sikre, at ellers tilsyneladende ens regler, ikke blev implementeret forskelligt i de enkelte lande. Det kan blandt andet være af hensyn til den meget store nordiske søfartssektor for hvem det her har været væsentligt de facto at have de samme regler. Fordi man hver eneste dag året om må forholde sig til dem.
I gamle dage var reglerne for checks og veksler et vigtigt resultat af den nordiske samordning på lovområdet. Samarbejdet mellem nationalbankerne kan give anledning til at nævne, hvor vigtigt det nordiske nationalbanksamarbejde qua et såkaldt ”Memorandum of Understanding” var i forbindelse med finanskrisen i Ísland og hvor store lån blev ydet til Ísland. Der trådte samarbejdet virkelig i karakter!
Mht. det med ”den nordiske model” har jeg gennemgået det han nævner også. Han går ikke helt så langt i definitionen af ”nordisk ret” som jeg husker at andre har gjort, men han forklarer det generelt og kommer med enkelte eksempler. Dem vil jeg nævne. Ellers handler den nordiske model om treparts modellen, social tryghed, forbrugerbeskyttelse, styreformen i erhvervslivet (her giver han ikke konkrete eksempler) og ikke mindst sådan noget som åbenhed i forvaltningen.
Introduktion og oversigt med gengivelse af vigtige pointer.
Det nordiske lovgivningssamarbejde kom i stand i 1870erne, Finland kom først med efter 1917 og Ísland senere. Centrale har de nordiske juristmøder været. De er blevet afholdt hvert tredje år lige siden på skift i de nordiske landes hovedstæder. Kun afbrudt af de to verdenskrige.
Privatretten har været det gennemgående fokusområde i lovgivningssamarbejdet (s. 8). Det første juristmøde var i 1872.
Rapporten er ganske nøgtern, ret konkret og, kunne man fristes til at sige ”snusfornuftig”. Det der altså på nogle ville kunne virke som en politisk stillingtagen er det ikke, men er en ren, nærmest lavpraktisk, konstatering.
Der lægges i rapporten bl.a. vægt på:
· Mulighed for samarbejde i forhold til EU/EØS[EES]-retsakter. Der kan bl.a. spares ressourcer ved arbejdsdeling. Koordinering kan være en styrke.
· Gensidig informations – og erfaringsudveksling på embedsmandsniveau vurderes at være vigtig (s. 8). Her kommer rapporter, udredninger og seminarer virkelig til deres ret! Disse nogle gange udskældte rapporter og seminarer ses som virkelig værdifulde og er i høj kurs.
· Klarere og mere konkrete initiativer fra Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd er ønskelige (s. 9).
· Unødige grænsehindringer kan lettere undgås, hvis man ved ny lovgivning inddrager spørgsmålet om, hvordan den nye lovgivning vil påvirke andre nordboer (s. 9).
· Helsingforsaften bør tages mere alvorligt, bl.a. artikel 41 om underretning ved lovændringer.
Han tilføjer, at der ikke nødvendigvis behøver være skarpe skillelinjer i forhold til andet nordisk samarbejde og at det i den enkelte etat kan forekomme, at man på det udøvende niveau har et tættere og mere omfattende nordisk samarbejde end det med lovgivningsniveauet på det nationale niveau! (s. 11).
En anden ganske interessant ting er, at han på siderne 14 og 15 kort gennemgår ”den nordiske model” sektor for sektor, derunder også begrebet ”nordisk ret”. Se senere.
Andre interessante detaljer er påpegningen af, hvordan ellers énslydende love, kan få forskellig virkning på baggrund af det enkelte lands øvrige love (s. 28). Man må formode at dette i et videre perspektiv også kan gælde forskelle i kulturbaggrund, historie, demografi, geografi, økonomi.
Et land der går egne veje, eller går foran, kan fungere som et ”verksted”, som så de andre lande kan studere, påpeger han (s. 29, 34).
”Den som lettest bliver opmerksom på et grensehinder, er den som merker det selv”, er en anden af hans små, men meget klare og enkle konklusioner (s. 30).
Diskussionen går også om om ikke der allerede er opnået så meget nordisk samordning, navnlig i forhold til privatretten, at der ikke er mere at komme efter. Den vurdering deler andre ikke. De holder på, at udviklingen hele tiden vil åbne nye relevante eller påkrævede felter for lovgivningssamarbejdet.
Men EU og EØS fylder og tager tid, ressourcer og opmærksomhed og forhindrer også visse former for nordisk samarbejde. Navnlig i offentligheden og på den politiske dagsorden, må Norden udover EU også konkurrere hårdt med de nationale temaer og det nationale niveau. Det er en gennemgående linje, som Backer forholder sig til gennem det meste af rapporten.
Han beskæftiger sig bl.a. med, hvordan man vil kunne forsøge at fremme en nordisk model med udgangspunkt i nordiske værdier som forbillede for ny lovgivning i EU/EØS. Han pointerer her, at der ikke behøver være enighed om alle detaljer, da det vil kunne udføres på forskellige måder (s. 38) og tilføjer, at Norge og Ísland kan blive fristet af at vælge ”EFTA/EØS-kanalen” fremfor den nordiske, om man ikke gør det (s. 39). Nu taler han jo ikke her om en officiel ”nordisk kanal”, men om arbejdet i ”maskinrummet” så at sige. Formelt og juridisk vil de forskellige nordiske lande fremstå udadtil som selvstændige enheder. Men set mellem linjerne, er situationen en anden. Det er i høj grad også et spørgsmål om ”det muliges kunst”. En formel nordisk blok ville kræve enten en frigørelse fra EU eller en nordisk forbundsstat der samlet er medlem. Backer forholder sig ikke til disse scenarier, men til det nu og her praktisk mulige tilsat et krydderi af mere vilje, vidensdeling, ressourcedeling, opmærksomhed, gerne flere ressourcer, mere koordinering og mere tydelige og konkrete nordiske initiativer og ønsker.
I forhold til ressourcerne, er tidspresset det helt store problem, hvor han tydeligt flere gange omtaler fordelen af ressourcedeling (s. 39). Hastværk belaster også idealer om klart lovsprog og tilgængelighed, konstaterer han (s. 39).
Hans forslag på side 52 handler om, at Nordisk Ministerråd skal sende lovforslag ud til debat i de nationale parlamenter og at de derefter skal op på Nordisk Råd. Det vil føre til mere effektiv opfølgning, hævder han. Jeg har svært ved at overskue dette forslag, men det lyder interessant og vil givetvis give mere opmærksomhed til de enkelte forslag og lyder positivt og konstruktivt. Det står også klart, at netop opfølgningen i de nationale parlamenter er et svagt punkt i det nordiske samarbejde. Det nordiske forsvinder i de nationale dagsordener (se også denne kronik ”Vision Norden 2.0) og EU og har ikke den samme bevågenhed fra politikere og presse. I den forbindelse bør det også nævnes, at han foreslår at oprette et nordisk lovråd efter svensk forbillede (s. 51).
Han foreslår også at Nordisk Ministerråd bør udarbejde og ajourføre en oversigt over de initiativer fra EU der kan påvirke lovgivningen i de nordiske lande (s. 53).
Hvis der hersker enighed om indholdet i ny lovgivning, kan dette med fordel udmøntes i parallel lovgivning i stedet for en decideret konvention. På den måde vil det være lettere at undgå at anfægte EU-traktater, fremgår det også flere gange. Men en konvention er naturligvis flottere og mere tydelig i forhold til offentligheden og betyder underretningspligt i henhold til Helsingfors-aftalens artikel 41.
Han nævner også Sten Palmgren og Gunnar Wetterbergs skrift ”Nordens tid är nu. Förutsättningar och möjligheter med ett nordiskt medborgarskap” (2017). Den har vi læst, men ikke omtalt her på redaktionen.
En samlet vurdering og gennemgang.
I forbindelse med kortlægningen af det nordiske lovgivningssamarbejde fra 1870erne og op til i dag samt i kortlægningen af, hvilke muligheder der er for at udbygge dette samarbejde og denne praksis i fremtiden, viser det sig tydeligt, at der er en skarp konkurrence om ressourcer. Det nordiske må konkurrere dels med andre internationale fora, dels med EU og dels med nationale områder.
Noget af den nordiske integration foregår – indirekte – i andre fora og sammenhænge (ofte EU), men da ikke altid på samme måde, med samme fokus, med samme gennemsigtighed eller med samme baggrund. I nogle tilfælde fremmer det integrationen i Norden, men det nordiske perspektiv kan være fraværende, mens det i andre tilfælde optræder som en hindring. Det kan være på grund af anderledes mål og værdier eller metoder eller fordi eksisterende nordiske aftaler må ændres, underordnes eller planer skrinlægges.
Anden integration kan altså både optræde i rollen som en pådriver, men kan også være en hindring. Ofte er det dog bristen på ressourcer i konkurrencen med nationale dagsordener på den ene side og EU på den anden.
I et historisk rids fra det første juristmøde i 1872 og frem nævnes bl.a. punkter som ophøret af den svensk-norske union, verdenskrigene, Helsingfors-aftalen i 1962, Danmarks EF/EG-medlemskab fra 1973 og i 1990erne processerne omkring EØS og EU. Generelt er der nordiske juristmøder hvert tredje år, men verdenskrigene betyder, at der ingen møder afholdes. Første verdenskrig giver dog anledning til det symbolsk vigtige tre-konger-møde i Malmö og et vigtigt samarbejde om at skaffe og dele ressourcer til erhvervslivet.
Hertil kan vi tilføje, at blandt andet den islandske forfatter Gunnar Gunnarsson i 1920erne, på baggrund af det vakuum stormagterne befinder sig i, ihærdigt anbefaler et udvidet nordisk samarbejde i en samling af taler i skriftet ”Det nordiske rige” (1927) og at folkehøjskolerne er i fuld gang med deres tilbagevendende nordiske møder, men typisk med lidt anderledes konklusioner. I deres optik handler det ikke om store konstruktioner, men om praktisk og frivilligt samarbejde, hvor retten til og respekten for forskellighed mellem lande og folk i sig selv opleves som essensen af det nordiske. Dele af denne retning er indimellem blevet kaldt ”nynordismen”.
Foreningerne Nordens stiftelse i 1919 er også en vigtig begivenhed, men som nævnt flere steder, også i forbindelse med 100-året, er de både en pådriver for nordiske løsninger og en dæmper på de mest begejstrede ønsker. Desuden er dengang den norske forening mere afdæmpet og sondringen mellem kultur og politik i arbejdet dukker op.
Angrebet på Finland i 1939 medfører store sympatitilkendegivelser og indsamlinger og anden form for støtte til Finland fra de andre nordiske landes befolkninger. Under besættelsen af Danmark udkommer der, især i Danmark og Sverige, i Danmark desuden ofte illegalt, en række skrifter der taler om og for et vidtgående nordisk samarbejde eller sammenslutning. Der er altså til skiftende tider grøde i det nordiske, selvom svarene kan være forskellige.
Aftaleloven der ligger bagved lovgivningssamarbejdet, stammer grundlæggende fra 1915-20, nævner han. Men efterhånden suppleres arbejdet i høj grad af diverse komitéer i regi af Nordisk Råd (fra 1952) og senere også Nordisk Ministerråd (fra 1971) samt i nationale organer.
Det konkluderes, at det kunne lette arbejdet, hvis Nordisk Råd accepterede, at enkelte lande i Nordisk Ministerråd kunne gå foran. Så kan de resterende lande evt. tilslutte sig senere – samt kan iagttage proces og resultat.
Hvis der hersker enighed om indholdet i ny lovgivning, kan dette med fordel udmøntes i parallel lovgivning i stedet for en decideret konvention. På den måde vil det være lettere at undgå at anfægte EU-traktater, fremgår det også flere gange. Men en konvention er naturligvis flottere og mere tydelig. Uden en konvention, er der heller ingen folkeretslig binding og derfor heller ikke underretningspligt i henhold til Helsingfors-aftalens artikel 41. Det betyder, at man så kunne ændre lovgivningen igen uden at være forpligtet til at give besked, hvilket naturligvis er uhensigtsmæssigt.
Fælles eller parallelle overvejelser og drøftelser på departements-niveau (s. 34) når sjældent frem til offentlighedens kendskab. Med andre ord kan man sige, at der er meget mere nordisk samarbejde under overfladen end over. Nordiske undersøgelser og granskninger og seminarer ses også som en klar fordel i lovgivningssamarbejdet og er jo også i virkeligheden et eksempel på ressourcedeling og vidensdeling. Men i offentligheden bliver den slags ofte overset, ignoreret eller ligefrem kritiseret. Men en mathed kan melde sig, fremgår det også af rapportens beskrivelser. Kan det betale sig at gå i gang med nye nordiske aftaler, hvis senere EU blander sig? Har EU således kompetence på det pågældende område eller ej? Hvis det pågældende lovområde ikke er dækket af EØS, kan der indgås aftaler mellem Norge og Ísland samt, hvis området er dækket af de danske undtagelser/forbehold, Danmark (s. 37). Færøerne og Grønland nævner han ikke i denne sammenhæng.
Jævnfør EU-retten, må nordboer ikke behandles bedre end EU-borgere (i praksis må man dog formode at i forvejen eksisterende ret til fri bevægelighed for nordboer må være undtaget? Eller er der tale om, at det accepteres, hvis et bureaukratisk forløb i EU og et mere enkelt i nordisk regi, medfører samme rettighed for respektive EU-borger og nordisk borger?). Grønlandske og færøske borgere er danske statsborgere, selvom de to lande står udenfor både EU og EØS. De må som danske statsborgere kunne påberåbe sig disses rettigheder i Norden i forhold til EU-retten (s. 41).
Men som tidligere antydet, er tidspresset ved EU-lovgivning med til at gøre, at det nordiske nogle gange springes over. Det nordiske niveau kan komme i klemme mellem det nationale og EU. Et forslag til, hvordan man imødegår dette, kommer han også med. Det drejer sig om på forhånd at afsætte ressourcer til forberedelsen og, særskilt, fremgår det, når nordiske landes love på forhånd ligner hinanden.
På Færøerne, Grønland og Åland, er situationen dobbel. På den ene side set er ressourcer små og må prioriteres benhårdt. På den anden side set, kan de små ressourcer gøre, at det nordiske samarbejde er en meget stor fordel for dem. F.eks. i forhold til udredninger. Man har i øvrigt også, kan vi tilføje, på andre områder set, hvordan nordiske midler tilsammen rækker langt for små folk f.eks. i forbindelse med samerne og samisk sprogarbejde.
Som nævnt tidligere, er der på embedsmandsniveau stor nytte af seminarer og rapporter. Dette kan også gøre sig gældende på både nationalt og internationalt niveau. Dette er også en del af ”det skjulte Norden”. Der spørges på side 45 i rapporten, om det nordiske perspektiv på jurastudierne er eroderet bort? Det siges også her, at enkeltpersoners interesser samt ressourcer kan spille afgørende ind og at det taler for ”en fastere struktur” (s. 45).
I den forbindelse har vi bemærket, at folkehøjskolemanden og forfatteren Poul Engberg af uddannelse var jurist og i flere af sine debatbøger stærkt har fremhævet det nordiske element (f.eks. i ”Nordens Folkehøjskoler” fra 1948 og ”Frihed og fællesskab i Norden” fra 1982 og som forstander for den tidl. Snoghøj nordiske-europæiske folkehøjskole samt helt op efter årtusindeskiftet). En anden aktiv nordist der også af uddannelse var jurist og som også blev folkehøjskoleforstander, var den tidl. modstandsmand Bent Brier. Retshistorikeren Ole Fenger har bidraget med retsafsnittet i to-bindsantologien ”Den nordiske verden” (red.: Kirsten Hastrup), et værk skabt i 1990ernes begyndelse på tværs af kronologi, faggrænser og landegrænser, men tematisk opdelt.
Rapporten nævner, ligesom Engberg, at nordisk ret udgør, eller udgjorde, sin egen retsfamilie ved siden af kontinental ret (Engberg: romerret) og engelsk-amerikansk ret (selvom sommetider den engelske er blevet set som en mellemform af den nordiske og den kontinentale). Det handler bl.a. om større vægt på lovgivning fremfor retspraksis og at lovens indhold ofte forklares i forklaringer til loven. I andre omtaler af nordisk ret har dog også spørgsmålet om bevisbyrden, en anklagets stilling, været fremhævet som en forskel. Dette er slet ikke nævnt i rapporten. Desuden fremgår det, at idealet for nordisk ret er, at lovgivning skal være forståelig og at den er forberedt på et bredt grundlag inkluderende relevant fagkundskab og berørte interessegrupper.
Vi tænker os, at en decideret uddannelseslinje indenfor nordisk ret ville være et plus. Vi kan i hvert fald fastslå, at som indføring i skandinavisk sprogforståelse må være vigtigt for alle lærerstuderende der skal undervise i skandinaviske modersmål, må en indføring om nordisk ret og nordisk lovgivningssamarbejde være det på jurastudiet.
Vigtigt for Backer er det også, at Helsingforsaften håndhæves bedre. Det vil kunne, som han udtrykker det, kunne fjerne de svagheder der er i den uformelle struktur, som imidlertid på andre områder er en stor fordel.
(Det drejer sig bl.a. konkret om artikel 41 om gensidig underretning ved lovændringer med betydning for de nordiske konventioner.)
Men for det kræves der:
· 1). Politisk vilje.
· 2). Tid og ressourcer, særligt på departementsniveau.
En opprioritering af det faglige fællesskab, kunne også hjælpe (se tidl. vedr. studiet).
For Norden kunne bedre håndhævelse af Helsingforsaftalen være en stor fordel for både kulturliv, virksomheder, arbejdsmarked, uddannelser og for individer.
En opprioritering bør ske både i de nationale ting [parlamenter] og i de nationale regeringer, men også i Nordisk Råd og i Nordisk Ministerråd. Det første, de folkevalgte, er jo dog en klar forudsætning.
Flere ressourcer ønskes til nordisk lovsamarbejde, derunder fælles forberedelse – som dog ikke nødvendigvis behøver at være fællesnordisk (kan altså foregå hjemme så at sige).
På side 51 foreslås oprettelsen af et nordisk lovråd efter svensk forbillede. Dette burde kunne være en klar fordel.
På side 54 nævnes spørgsmålet om oversættelse i forbindelse med ønsket om en ordbog over juridiske termer og en samling af konventioner. Ole Norrback har været inde på noget lignende i 2001, nævnes det (s. 49 og 54).
Et særligt forslag omhandler oprettelsen af en fællesnordisk institution eller et fællesnordisk forum for global konfliktløsning (s. 15). Det blev foreslået på det 39. nordiske juristmøde i Stockholm i 2011 af den tidl. svenske udenrigsminister og ambassadør Jan Eliasson.
Taggar: nordisk lovgivningssamarbeid > Nordisk lovgivningssamarbejde > nordiskt lagsamarbete