Nordisk lovgivningssamarbejde

Hvis der hersker enighed om indholdet i ny lovgivning, kan dette med fordel udmøntes i parallel lovgivning i stedet for en decideret konvention. På den måde vil det være lettere at undgå at anfægte EU-traktater, fremgår det også flere gange. Men en konvention er naturligvis flottere og mere tydelig i forhold til offentligheden og betyder underretningspligt i henhold til Helsingfors-aftalens artikel 41.

Han nævner også Sten Palmgren og Gunnar Wetterbergs skrift ”Nordens tid är nu. Förutsättningar och möjligheter med ett nordiskt medborgarskap” (2017). Den har vi læst, men ikke omtalt her på redaktionen.

En samlet vurdering og gennemgang.

I forbindelse med kortlægningen af det nordiske lovgivningssamarbejde fra 1870erne og op til i dag samt i kortlægningen af, hvilke muligheder der er for at udbygge dette samarbejde og denne praksis i fremtiden, viser det sig tydeligt, at der er en skarp konkurrence om ressourcer. Det nordiske må konkurrere dels med andre internationale fora, dels med EU og dels med nationale områder.

Noget af den nordiske integration foregår – indirekte – i andre fora og sammenhænge (ofte EU), men da ikke altid på samme måde, med samme fokus, med samme gennemsigtighed eller med samme baggrund. I nogle tilfælde fremmer det integrationen i Norden, men det nordiske perspektiv kan være fraværende, mens det i andre tilfælde optræder som en hindring. Det kan være på grund af anderledes mål og værdier eller metoder eller fordi eksisterende nordiske aftaler må ændres, underordnes eller planer skrinlægges.

Anden integration kan altså både optræde i rollen som en pådriver, men kan også være en hindring. Ofte er det dog bristen på ressourcer i konkurrencen med nationale dagsordener på den ene side og EU på den anden.

I et historisk rids fra det første juristmøde i 1872 og frem nævnes bl.a. punkter som ophøret af den svensk-norske union, verdenskrigene, Helsingfors-aftalen i 1962, Danmarks EF/EG-medlemskab fra 1973 og i 1990erne processerne omkring EØS og EU. Generelt er der nordiske juristmøder hvert tredje år, men verdenskrigene betyder, at der ingen møder afholdes. Første verdenskrig giver dog anledning til det symbolsk vigtige tre-konger-møde i Malmö og et vigtigt samarbejde om at skaffe og dele ressourcer til erhvervslivet.

Hertil kan vi tilføje, at blandt andet den islandske forfatter Gunnar Gunnarsson i 1920erne, på baggrund af det vakuum stormagterne befinder sig i,  ihærdigt anbefaler et udvidet nordisk samarbejde i en samling af taler i skriftet ”Det nordiske rige” (1927) og at folkehøjskolerne er i fuld gang med deres tilbagevendende nordiske møder, men typisk med lidt anderledes konklusioner. I deres optik handler det ikke om store konstruktioner, men om praktisk og frivilligt samarbejde, hvor retten til og respekten for forskellighed mellem lande og folk i sig selv opleves som essensen af det nordiske. Dele af denne retning er indimellem blevet kaldt ”nynordismen”.

Foreningerne Nordens stiftelse i 1919 er også en vigtig begivenhed, men som nævnt flere steder, også i forbindelse med 100-året, er de både en pådriver for nordiske løsninger og en dæmper på de mest begejstrede ønsker. Desuden er dengang den norske forening mere afdæmpet og sondringen mellem kultur og politik i arbejdet dukker op.

Angrebet på Finland i 1939 medfører store sympatitilkendegivelser og indsamlinger og anden form for støtte til Finland fra de andre nordiske landes befolkninger. Under besættelsen af Danmark udkommer der, især i Danmark og Sverige, i Danmark desuden ofte illegalt, en række skrifter der taler om og for et vidtgående nordisk samarbejde eller sammenslutning. Der er altså til skiftende tider grøde i det nordiske, selvom svarene kan være forskellige.

Aftaleloven der ligger bagved lovgivningssamarbejdet, stammer grundlæggende fra 1915-20, nævner han. Men efterhånden suppleres arbejdet i høj grad af diverse komitéer i regi af Nordisk Råd (fra 1952) og senere også Nordisk Ministerråd (fra 1971) samt i nationale organer.

Det konkluderes, at det kunne lette arbejdet, hvis Nordisk Råd accepterede, at enkelte lande i Nordisk Ministerråd kunne gå foran. Så kan de resterende lande evt. tilslutte sig senere – samt kan iagttage proces og resultat.

Hvis der hersker enighed om indholdet i ny lovgivning, kan dette med fordel udmøntes i parallel lovgivning i stedet for en decideret konvention. På den måde vil det være lettere at undgå at anfægte EU-traktater, fremgår det også flere gange. Men en konvention er naturligvis flottere og mere tydelig. Uden en konvention, er der heller ingen folkeretslig binding og derfor heller ikke underretningspligt i henhold til Helsingfors-aftalens artikel 41. Det betyder, at man så kunne ændre lovgivningen igen uden at være forpligtet til at give besked, hvilket naturligvis er uhensigtsmæssigt.

Fælles eller parallelle overvejelser og drøftelser på departements-niveau (s. 34) når sjældent frem til offentlighedens kendskab. Med andre ord kan man sige, at der er meget mere nordisk samarbejde under overfladen end over. Nordiske undersøgelser og granskninger og seminarer ses også som en klar fordel i lovgivningssamarbejdet og er jo også i virkeligheden et eksempel på ressourcedeling og vidensdeling. Men i offentligheden bliver den slags ofte overset, ignoreret eller  ligefrem kritiseret. Men en mathed kan melde sig, fremgår det også af rapportens beskrivelser. Kan det betale sig at gå i gang med nye nordiske aftaler, hvis senere EU blander sig? Har EU således kompetence på det pågældende område eller ej? Hvis det pågældende lovområde ikke er dækket af EØS, kan der indgås aftaler mellem Norge og Ísland samt, hvis området er dækket af de danske undtagelser/forbehold, Danmark (s. 37). Færøerne og Grønland nævner han ikke i denne sammenhæng.

Jævnfør EU-retten, må nordboer ikke behandles bedre end EU-borgere (i praksis må man dog formode at i forvejen eksisterende ret til fri bevægelighed for nordboer må være undtaget? Eller er der tale om, at det accepteres, hvis et bureaukratisk forløb i EU og et mere enkelt i nordisk regi, medfører samme rettighed for respektive EU-borger og nordisk borger?).  Grønlandske og færøske borgere er danske statsborgere, selvom de to lande står udenfor både EU og EØS. De må som danske statsborgere kunne påberåbe sig disses rettigheder i Norden i forhold til EU-retten (s. 41).

Men som tidligere antydet, er tidspresset ved EU-lovgivning med til at gøre, at det nordiske nogle gange springes over. Det nordiske niveau kan komme i klemme mellem det nationale og EU. Et forslag til, hvordan man imødegår dette, kommer han også med. Det drejer sig om på forhånd at afsætte ressourcer til forberedelsen og, særskilt, fremgår det, når nordiske landes love på forhånd ligner hinanden.

På Færøerne, Grønland og Åland, er situationen dobbel. På den ene side set er ressourcer små og må prioriteres benhårdt. På den anden side set, kan de små ressourcer gøre, at det nordiske samarbejde er en meget stor fordel for dem. F.eks. i forhold til udredninger. Man har i øvrigt også, kan vi tilføje, på andre områder set, hvordan nordiske midler tilsammen rækker langt for små folk f.eks. i forbindelse med samerne og samisk sprogarbejde.

Som nævnt tidligere, er der på embedsmandsniveau stor nytte af seminarer og rapporter. Dette kan også gøre sig gældende på både nationalt og internationalt niveau. Dette er også en del af ”det skjulte Norden”. Der spørges på side 45 i rapporten, om det nordiske perspektiv på jurastudierne er eroderet bort? Det siges også her, at enkeltpersoners interesser samt ressourcer kan spille afgørende ind og at det taler for ”en fastere struktur” (s. 45).

I den forbindelse har vi bemærket, at folkehøjskolemanden og forfatteren Poul Engberg af uddannelse var jurist og i flere af sine debatbøger stærkt har fremhævet det nordiske element (f.eks. i ”Nordens Folkehøjskoler” fra 1948 og ”Frihed og fællesskab i Norden” fra 1982 og som forstander for den tidl. Snoghøj nordiske-europæiske folkehøjskole samt helt op efter årtusindeskiftet). En anden aktiv nordist der også af uddannelse var jurist og som også blev folkehøjskoleforstander, var den tidl. modstandsmand Bent Brier. Retshistorikeren Ole Fenger har bidraget med retsafsnittet i to-bindsantologien ”Den nordiske verden” (red.: Kirsten Hastrup), et værk skabt i 1990ernes begyndelse på tværs af kronologi, faggrænser og landegrænser, men tematisk opdelt.

Rapporten nævner, ligesom Engberg, at nordisk ret udgør, eller udgjorde, sin egen retsfamilie ved siden af kontinental ret (Engberg: romerret) og engelsk-amerikansk ret (selvom sommetider den engelske er blevet set som en mellemform af den nordiske og den kontinentale). Det handler bl.a. om større vægt på lovgivning fremfor retspraksis og at lovens indhold ofte forklares i forklaringer til loven. I andre omtaler af nordisk ret har dog også spørgsmålet om bevisbyrden, en anklagets stilling, været fremhævet som en forskel. Dette er slet ikke nævnt i rapporten. Desuden fremgår det, at idealet for nordisk ret er, at lovgivning skal være forståelig og at den er forberedt på et bredt grundlag inkluderende relevant fagkundskab og berørte interessegrupper.

Vi tænker os, at en decideret uddannelseslinje indenfor nordisk ret ville være et plus. Vi kan i hvert fald fastslå, at som indføring i skandinavisk sprogforståelse må være vigtigt for alle lærerstuderende der skal undervise i skandinaviske modersmål, må en indføring om nordisk ret og nordisk lovgivningssamarbejde være det på jurastudiet.

Vigtigt for Backer er det også, at Helsingforsaften håndhæves bedre. Det vil kunne, som han udtrykker det, kunne fjerne de svagheder der er i den uformelle struktur, som imidlertid på andre områder er en stor fordel.

(Det drejer sig bl.a. konkret om artikel 41 om gensidig underretning ved lovændringer med betydning for de nordiske konventioner.)

Men for det kræves der:

· 1).  Politisk vilje.

· 2).  Tid og ressourcer, særligt på departementsniveau.

En opprioritering af det faglige fællesskab, kunne også hjælpe (se tidl. vedr. studiet).

For Norden kunne bedre håndhævelse af Helsingforsaftalen være en stor fordel for både kulturliv, virksomheder, arbejdsmarked, uddannelser og for individer.

En opprioritering bør ske både i de nationale ting [parlamenter] og i de nationale regeringer, men også i Nordisk Råd og i Nordisk Ministerråd. Det første, de folkevalgte, er jo dog en klar forudsætning.

Flere ressourcer ønskes til nordisk lovsamarbejde, derunder fælles forberedelse – som dog ikke nødvendigvis behøver at være fællesnordisk (kan altså foregå hjemme så at sige).

På side 51 foreslås oprettelsen af et nordisk lovråd efter svensk forbillede. Dette burde kunne være en klar fordel.

På side 54 nævnes spørgsmålet om oversættelse i forbindelse med ønsket om en ordbog over juridiske termer og en samling af konventioner. Ole Norrback har været inde på noget lignende i 2001, nævnes det (s. 49 og 54).

Et særligt forslag omhandler oprettelsen af en fællesnordisk institution eller et fællesnordisk forum for global konfliktløsning (s. 15). Det blev foreslået på det 39. nordiske juristmøde i Stockholm i 2011 af den tidl. svenske udenrigsminister og ambassadør Jan Eliasson.

Endelig nævner han også, at forskrifter skulle være fuldt tilstrækkeligt på uddannelsesområdet, altså forhold som adgang, anerkendelse, studiestøtte osv., men at der kan være et problem for lærlinge og praktikanter.